(K)eine demokratische Entleerung des Grundgesetzes?1
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) beantwortet diese Frage. Kriterium für die Beantwortung ist das Verständnis der Verfassungsrichter von (der) „Verfassungsidentität“.
Der Gerichtshof der Europäischen Union (EUGH) hat, auch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von „Technical features of Outright Monetary Transactions“ (OMT-Beschluss der Europäischen Zentralbank (EZB)), kein solches Kriterium. Es gibt keine europäische Verfassung. Die Verfassungen der europäischen Länder unterscheiden sich. Auch ihr Verständnis von Verfassungsidentität, womit Verfasstheit zum Ausdruck kommt, ist nicht gleich.
Der EUGH legt aus, wie die Verträge der europäischen Länder und die darauf gründenden Bestimmungen zu verstehen sind. Das Verständnis der EUGH-Richter kann dazu nicht einheitlich sein. Ihre Auslegungen sind jeweils ein Kompromiss, den sie mit besten Wissen und Gewissen schließen.
Der EUGH konnte seine Antwort auf die vom BVerfG vorgelegten Fragen (2 BvR 2728/13 . . . – „Vorlagefragen“) zur Rechtmäßigkeit des OMT-Beschlusses der EZB schon allein mit dem Hinweis auf Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 21 der ESZB-Satzung (PROTOKOLL ÜBER DIE SATZUNG DES EUROPÄISCHEN SYS-TEMS DER ZENTRALBANKEN UND DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK) begründen.
Das (deutsche) herrschende Verständnis, diese Artikel verböten den Kauf oder den Erwerb von Staatsanleihen, kann aus deren (deutschen) textlichen Fassung nicht herausgelesen werden. In Deutsch können die Worte (Begriffe) „Staatsanleihe“ und „Wertpapier“ nicht synonym verwendet werden. „Kauf von Staatsanleihen“ ist eine in Deutsch unsinnige Aussage. Sie wäre hinnehmbar, weil „griffig“, wenn mit ihr nicht verschleiert werde.
Das Verständnis, dass Staatsverschuldung in Verbindung mit einer Vergrößerung der Geldmenge, die nicht wirtschaftlich begründet werden kann, zu vermeiden ist (verboten werden muss), resultiert aus historischen Erfahrungen. Geldwert und Geldmenge bilden
die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen
bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte . . .
Das Bestimmen von Geldwert und Geldmenge ist ein
wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das
öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt . . (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 32)
Das bestimmt das Verstehen des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung. Dieses Verstehen kommt zwar auch in der Stellungnahme der EZB zum Ausdruck (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 12):
Ein Haftungsrisiko für die nationalen Haushalte bestehe nicht, weil das Europäische System der Zentralbanken vor
allem durch Rückstellungen und Rücklagen ausreichende Risikovorsorge getroffen habe. Gleichwohl eintretende
Verluste könnten als Verlustvortrag in die Bilanz eingestellt und in den Folgejahren mit möglichen Einkünften
ausgeglichen werden
Doch wird mit dieser Erklärung wiederum die Notwendigkeit einer unabhängigen Zentralbank fragwürdig. Denn mit ihr ließe sich (fast) jede monetäre Haushaltsfinanzierung als nichts Verbotenes begründen.
Dieses Verstehen dieses Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung ist weder ein widerlegbares subjektives ökonomisches noch muss es in der Sprache des Rechts juristisch „übersetzt“ werden. Es kann auch weder als geldpolitische noch als wirtschaftspolitische Maßnahme charakterisiert werden.
Denn obwohl die Verträge weder den Begriff der Währungspolitik noch den Begriff der Geldpolitik Politische Ökonomie 2 BvR 2728/13 . . . Rn. 61) definieren, werden sie in Erklärungen und Beurteilungen als Begriffe verwendet. Und das, obwohl auch das vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken und dessen grundlegenden Aufgaben (s. 2 BvR 2728/13 . . . Rn. 62) beliebig verstanden werden können.
Es gibt keine europäische Wirtschaft, sondern Volkswirtschaften der europäischen Länder. Für jede Volkswirtschaft der (EURO-Länder) wird deren notwendige Geldmenge durch die ESZB (EZB und Zentralbanken der Mitgliedstaaten (,,nationale Zentralbanken“)) bestimmt.
Es gibt keine Bestimmung der Euro-Geldmenge (Geldpolitik), welche durch eine europäische Volkswirtschaft (Wirtschafts- und Währungspolitik) begründet ist. Und keinen Euro als Währung für den Handel der Euro-Länder (für „grenzüberschreitende Zahlungen“) miteinander. Dafür ist (als Ersatz) das Zahlungssystem TARGET 2 eingerichtet, das Staatsverschuldungen indirekt unterstützt.
Und es gibt auch keinen europäischen Preis für jeweils vergleichbare oder selbe Erzeugnisse und Leistungen europäischer Länder oder Euro-Länder, der zu stabilisieren wäre. Als vorrangiges Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken wäre also allenfalls zu verstehen, die Stabilität der unterschiedlichen Preise für jeweils vergleichbare oder selbe Erzeugnisse und Leistungen zu gewährleisten.
Das Verständnis des BVerfG von einem wesentlichen
Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche
Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 32)
und dass für eine verfassungsrechtliche Würdigung des OMT-Beschlusses dieser abstrakte Zusammenhang zu konkretisieren ist, also welche Belastung des Bundeshaushalts dadurch in einer Höhe entstehen könnte, die eine aus dem Grundgesetz ableitbare Obergrenze überschritte und zu einer Entleerung des Budgetrechts führe.
In seinem Urteil (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. (1 – 319)) zum Vertrag „zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus“ (ESM) hat das BVerfG mit einer ausführlichen Erläuterung dieses Zusammenhanges die Obergrenze der aus diesem Vertrag resultierenden möglichen Belastung des Bundeshaushaltes begründet und dass damit keine Entleerung des Budgetrechts verbunden ist. Er verwies dabei auch ausführlich auf den „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKSV)“ als weitere Maßnahme zur Beilegung der Staatsschuldenkrise.
Das geltende Integrationsprogramm gestaltet die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft aus. Die Verträge dazu
und auch weitere zentrale Vorschriften zur Ausgestaltung der Währungsunion sichern die verfassungs-rechtlichen
Anforderungen unionsrechtlich ab. Das gilt insbesondere für das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung durch die
Europäische Zentralbank, das Verbot der Haftungsübernahme (Bail-out-Klausel) und die Stabilitätskriterien für eine
tragfähige Haushaltswirtschaft (Art. 123 bis Art. 126, Art. 136 AEUV . . .) (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012,
Absatz-Nr. 219)
Angesichts genannter möglicher Risiken, welche die Stabilitätsgemeinschaft gefährden könnte, sei es
Sache des Bundestages selbst, in Abwägung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mittel- und langfristiger
Gewährleistungen darüber zu befinden, in welcher Gesamthöhe Gewährleistungssummen noch verantwortbar sind.
BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. 213)
Das Bundesverfassungsgericht kann sich hier nicht mit eigener Sachkompetenz an die Stelle der dazu zuvörderst
berufenen Gesetzgebungskörperschaften setzen (BVerfGE 129, 124 ). Es hat jedoch sicherzustellen, dass der
demokratische Prozess offen bleibt, aufgrund anderer Mehrheitsentscheidungen rechtliche Umwertungen erfolgen
können . . . und eine irreversible rechtliche Präjudizierung künftiger Generationen vermieden wird.
(BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. 228)
Der „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKSV)“ ist nicht auf Dauer geschlossen. Eine Entscheidung, ob er beendet oder in das Unionsrecht überführt wird (Art. 16 SKSV) soll auf der Grundlage einer Bewertung der Erfahrungen mit der Umsetzung des Vertrages, also wie damit die Stabilitätsgemeinschaft gesichert worden ist, entschieden werden.
Die Frage, was das BVerfG mit EUGH-Urteil zum OMT-Beschluss der Europäischen Zentralbank anfängt („Was wird das Bundesverfassungsgericht mit dieser Antwort auf seine Vorlagefragen anfangen?“), mag angeregt sein, eine justiziable Beantwortung erwarten zu können.
Die Verträge zur Sicherung der Stabilitätsgemeinschaft und vor allem der Stand ihrer Umsetzung betreffen die Wirtschafts-und Sozialverfassung der Vertragsparteien im Kern. Daraus schlussfolgernde Entscheidungen sind keine justiziable, sondern politisch ökonomische Entscheidungen.
Das BVerfG trifft solche politisch ökonomische Entscheidungen nicht. Aber das BVerfG – als Hüter des Grundgesetzes – muss entscheiden, dass solche politisch ökonomische Entscheidungen getroffen werden müssen, und zwar dann, wenn das Fehlen solcher Entscheidungen oder getroffener solcher Entscheidungen zu einem Bruch der „Verfassungsidentität“2 führt oder zur Folge hat.
Die Frage ist aber, ob die rein nationale Perspektive, die sich in bestimmten Konfliktfällen zu recht gegenüber der
unionsrechtlichen behauptet (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267 ; 126, 286 ), noch die angemessene und die von der
nationalen Verfassung vorgegebene ist, wenn es um Rechts- und Realfolgen der hier in Rede stehenden Reichweite und
Größenordnung geht. (2 BvR 2728/13 Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff)
Der Bundestag hätte ohne weiteres auf politischem Wege – etwa durch eine Entschließung – den OMT-Beschluss
missbilligen, gegebenenfalls auch eine Nichtigkeitsklage androhen, die Reaktion der Europäischen Zentralbank und der
Finanzmärkte abwarten und dann weitere Konsequenzen ziehen können. Dass er all dies nicht getan hat, indiziert kein
Demokratiedefizit, sondern ist Ausdruck einer Mehrheitsentscheidung für eine bestimmte Politik zur Bewältigung der
Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsraum. (2 BvR 2728/13 Abweichende Meinung des Richters Gerhardt)
Die hier wiedergegebenen Auszüge aus den abweichenden Meinungen der Richterin Lübbe-Wolff und des Richters Gerhardt bestätigen die Notwendigkeit politisch ökonomischer Entscheidungen zur Stabilitätsgemeinschaft mit der Maßgabe der vom BVerfG aufgezeigten Möglichkeiten.
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1 Unter dieser Frage mein nachfolgender Kommentar vom 20.06.2015 zu dem im „Verfassungsblog“ veröffentlichten Artikel von Maximilian Steinbeis „Nach dem OMT-Urteil aus Luxemburg: zwei Szenarien“: „Die Frage ist jetzt: Was wird das Bundesverfassungsgericht mit dieser Antwort auf seine Vorlagefragen anfangen? Die Antwort hängt davon ab, wie der Senat mit seinem eigenen Vorlagebeschluss umgehen wird.“
2Das (wiederholte) Fragen nach (k)einer demokratischen Entleerung des Grundgesetzes resultiert aus den Veränderungen, welche mit dem Zwei-plus-Vier-Vertrag möglich und Wirklichkeit wurden. Zu diesen Veränderungen gehören die Grundlagen des Grundgesetzes und dessen Verständnis sowie die Veränderungen, die – noch auf der Grundlage des Grundgesetzes – insbesondere durch Verträge zu einer „europäischen Integration“ bestimmt worden sind (Einigungsvertrag, Vertrag über die Europäische Union (Maastricht Vertrag), Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 über die Einführung des Euro, Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKS)). Die mit diesen Verträgen erfolgten demokratischen Veränderungen und deren Folgen für das Verständnis des Grundgesetzes, veranlassten den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Voßkuhle zu warnen: “Wir müssen aufpassen, dass wir da nicht in ein falsches Fahrwasser geraten, das Verfassungsidentität gewahrt bleibt.“ (Spiegel Online 02.07.2012)